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村镇银行市场准入法律制度之重构:以民间资本设立村镇银行为视角
论文作者:同为论文网 论文来源:twlunwen.com 发布时间:2017-02-21 09:41:06

  

如何重构村镇银行的市场准入制度,经济学与法学领域的学者对此均有涉猎,但视角有分野。经济学领域的学者主要从“绩效”视角研究如何提升村镇银行的“三农”服务效率。村镇银行的股东结构、治理结构、主发起人、营业地的金融发展水平等因素均关乎村镇银行的经营绩效,政府必须设计相应的激励制度以增强村镇银行支农绩效与意愿。法学领域的学者主要研究村镇银行的法律制度缺陷并提出相应的制度改进意见。有学者注意到我国村镇银行的设立门槛过高,股权结构过于集中,存在着大股东为自身利益最大化从而危及金融包容目标实现的风险认为村镇银行法律制度设计的侧重点不在于预防系统性风险,而在于通过制度激励,真正实现对贫穷地区和贫穷人群有效金融服务的金融包容。重构村镇银行设立法律制度,理念上应倡导私法意思自治之精神,厘清政府干预行为边界,公正对待所有出资人,根除资本的身份歧视,以彰显公平正义;内容上主要包括村镇银行设立之规范及相关配套制度之协同和推进。村镇银行是民营银行的最佳载体,允许民间资本控股村镇银行势在必行。    

2016年中央一号文件特别提出要创新村镇银行的设立模式。此举表明,一方面决策层需要反思过往过于严格的村镇银行设立制度;另一方面需要加大创新,减少审扎匕鼓励各类资本尤其是民间资本设立村镇银行。创新村镇银行的设立方式,对其市场准入及监管实施负面清单管理则尤为关键。“对市场主体的准入以负面清单作为改革的突破口,合理规范政府的行政许可行为,减少政府对资源的直接配置,明确审批的内容与程序,对于激发市场主体的活力,扩大市场主体的准入自由,减少政府管制,具有重要的现实意义。村镇银行市场准入采用负面清单的管理模式,有利于激发投资人设立村镇银行的热情,简化准入程序和条件,促进村镇银行在客观上诚心诚意、专心致志地扎根农村,为农民提供有效的金融服务。    

()改革村镇银行市场准入的规制模式    

当下村镇银行市场准入规制模式的突出特点在于政策性,其优点在于规制灵活、针对性强、效率高,能集中反映决策层的意图和意志,令村镇银行在全国部分地区迅速成立。然而,其不足也非常明显:碎片化的制度设计欠缺系统性、协同性,前瞻性差,制度更迭快,欠缺预期,新的规范性法律文件出台之时,旧的规范性文件未能及时清理,令投资人无所适从,损害法律的权威。    

改革村镇银行的规制模式,应明确其市场定位。村镇银行的服务对象主要面向“三农”和“小微企业”,然而其市场定位依然模糊,游离于政策性信贷与商业化运营之间。未来的村镇银行应定位于服务“三农”的商业性银行,可参照“超市银行”模式运营。所谓超市银行即规模小、分布广,设立于村镇,贴近农村社区,服务农民,金融业务和产品灵活多样,以适应农村金融需求小额、分散、期限灵活的特点,使农民犹如在超市购物一样,自由选择所需金融产品。村镇银行应绕开与诸如大型国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行的业务竞争,真正回归、深耕农村市场,未雨绸缪,形成差异化、特色化的竞争优势。随着新农村建设的推进、农村基础设施的完善、农民收入水平的提高及农民金融知识的普及,农村金融市场大有可为。以超市银行模式存在和运营,村镇银行必将散发强劲的生命力和活力,激活农村金融市场,更好地服务于广大农民的金融需求。    

改革村镇银行的规制模式,关键在于由政策之治转向法律之治,有两种方案可供选择:(1)全国统一立法模式。全国统一立法有三种备选方案:首先,在当下《商业银行法》修订之际,将村镇银行的特殊性规定纳入其中单列;其次,由国务院制定单行条例专门规范村镇银行;最后,由中国银监会制定一部系统的新型农村金融机构规范性文件,将村镇银行纳入其中单列。(2)地方立法模式。由于中国不同地区经济、社会、文化等发展程度不一,农村区域经济发展差距极大,经济结构和发展水平不均衡,因此,因地制宜地对村镇银行实施地方立法或更具现实意义。依据村镇银行的应有之义,其设立地点应在农村地区,服务对象与地域具有鲜明的地方特色,建议将村镇银行法律制度以地方性法规的形式授予地方立法机关,相应的监管权亦授予属地监管机构。    

()调整村镇银行的设立方式    

《若干意见》规定:“村镇银行应采取发起方式设立,并且应有一家以上(1)境内银行业金融机构作为发起人。”《工作指引》规定:“设立村镇银行应按照《公司法》的相关规定设立,其中采用股份有限公司形式的村镇银行以发起方式设立。符合条件的银行业金融机构可出资组建一人有限责任公司形式的村镇银行,其筹建相关工作需由其有权机构出具相关决议及授权文件。”此举意味着村镇银行的设立只能采发起方式设立。而根据《公司法》,公司的设立方式有发起设立和募集设立两种。有限责任公司只能采取发起方式设立,而股份有限公司则既可采发起方式设立亦可采募集方式设立。但是,《工作指引》却规定股份有限公司形式的村镇银行只能采发起方式设立。此种规定有违国家鼓励民间资本进入银行业金融机构的方针政策,无助于村镇银行股权结构的多元化,不利于村镇银行地方化战略的实施。    

笔者认为,应遵循《公司法》的规定,村镇银行采有限责任公司组织形式的,只能采发起方式设立,而采股份有限公司组织形式的,则由当事人决定是采发起方式设立抑或募集方式设立。因此,应修订《若干意见》与《工作指引》中村镇银行只能以发起方式设立之规定。    

(三)变更村镇银行的主发起人制度    

决策层力推银行业金融机构作为村镇银行的主发起人是希冀其能为村镇银行供给“专业人才、金融产品、科技支撑、资金清算以及后续培训等方面系统性支持,有效渗透本行的风险管理理念和技术方法,有利于新组建机构较快拓展涉农业务,实现商业可持续”。②然而,从实践观察,银行业本身的风险管理并非尽善尽美,③各类银行的支农支意愿并不强烈,国有商业银行对发起设立村镇银行的态度消极,④村镇银行基本上被主发起行所控制,沦为主发起行的分支机构,独立性堪忧。    

因此,应修订村镇银行的主发起人必须是银行业金融机构的准入规定,赋予各类资本平等的准入权,不因投资人的身份差异而对准入门槛施加限制,真正实现民间资本与其他资本按同等条件进入银行业,投资人有权根据自愿原则自发设立村镇银行。基于村镇银行的地方性,应积极吸纳地方投资人入股。立法部门只需明确准入条件和程序,监管机构只需依法强化监管力度及责任的履行即可。   

 ()优化村镇银行股权结构的准入限制    

当下村镇银行股权结构准入限制体现在以下三个层面:(1)主发起行的持股比例不得低于股本总额的is00;(2)职工自然人合计持股不得超过股本总额的2000; (3>除上述外的其他所有单个主体及其关联方持股总额不得超过股本总额的to00。村镇银行作为一个独立的商事主体,其投资人有权自主决定各自的持股比例,这本是天经地义之事。然而,监管主体通过强制性规范事无巨细地干预投资主体的投资份额,压缩了村镇银行的私法自治空间,束缚了村镇银行的自主创新活力。根据上述规定,单一民营资本无权独立参与发起设立或控股村镇银行,更加束缚了民间资本参与设立村镇银行的积极性。    

因此,应调整依投资人身份不同而对村镇银行持股人的持股数额、股权结构做出不同限制的法律规定,赋予投资者特别是民间资本真正的平等准入机会和权利,允许民间资本作为主发起人发起设立或控股村镇银行,投资人的持股数额由村镇银行章程确定。《商业银行法》作为银行业的基本法亦未对商业银行的股权结构做出特别限制。    

(五)废除村镇银行设立后仍面临的诸多核准事项    

根据201s6月中国银监会发布的新《办法》,村镇银行成立之后,诸如公司名称、组织形式、股权结构、住所、注册资本、修改章程、分立和合并、分支机构等事项变更均需监管机构审查并决定,部分事项还需事后报告中国银监会。此举意味着即使在村镇银行取得法人资格后,其上述事项的变更仍需监管部门审批同意,村镇银行自身并无决定权。    

村镇银行的银行业特性决定了对其市场准入采用核准制当属正常。然而在其成立后,依然面临上述过多的审批事项就显得公权干预过度,令村镇银行缺乏正当的行为自由。在国家倡导简政放权、减少审批的背景之下,此番规定就显得不合时宜。村镇银行法人机构变更事项属于公司内部事务,无关外部主体利益,基于私法自治精神,市场主体自身应有权根据市场状况对其做出变更,监管主体的审批只会带来物质成本的损耗与时间成本的增加。    

“继续简政放权,还权于市场,让权于社会,放权于基层。还权于市场,就是银行业金融机构能够管理好的事项,监管就要把权力交给市场主体。让权于社会,就是把社团组织管理更有效率的事项,让给行业协会来管理。放权于基层,就是基层监管机构能做的事,按照权责对等原则,交给基层机构去管理。”20146月中国银监会发布的《关于推进简政放权改进市场准入工作有关事项的通知》指出,要深入推进简政放权有关工作,进一步规范行政审批行为,对“机构筹建延期和开业延期审批、机构降格和临时停业审批;机构由于变更名称、股权、注册资本、业务范围等前置审批事项而引起的修改章程审批”不再审批,改为报告制管理。循此逻辑,应修正新《办法》中有关“机构变更”事项的审批规定,改为备案制。赋予村镇银行更多的经营自主权,使其意思表示迅速反映自身实际情况和市场需求,有利于提高村镇银行的营运效率,有助于更有效地服务“三农”和小微企业。


2017年02月21日
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